关于《西藏自治区规范性文件制定和备案规定》的说明

时间:2016-12-07 来源:西藏自治区人民政府法制办公室

党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”,党的十八届四中全会关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出了“加强备案审查制度和能力建设”和“完善政府内部层级监督”。根据上述决定和自治区党委、政府关于依法行政工作的要求,法制办启动了《西藏自治区规范性文件备案暂行规定》(以下称《暂行规定》)的修订工作,现将有关情况汇报如下:

一、修订的背景和必要性

《暂行规定》于1998年1月1日施行。《暂行规定》实施17年来,我区的规范性文件备案制度逐步建立,备案工作依法展开。随着我区经济社会的快速发展,制定出台规范性文件的增多,实际工作中出现了以下问题:一是有些规范性文件性质界定不清,名称混乱;二是有些规范性文件未依法对外公布,行政相对人无法得知,无所适从;三是有些规范性文件简单照搬照抄上级文件,没有结合实际有效规范行政行为;四是有些规范性文件制发程序不规范,未经合法性审查和集体讨论决定就直接下发;五是规范性文件制定与备案的主体不明确,导致有件不备、有错不纠现象突出。2014年,西藏自治区人民政府关于重点工作及任务分解方案明确法制办牵头完善规范性文件合法性审查机制和健全规范性文件备案审查制度。为落实十八届三、四中全会和自治区政府有关规范性文件监督管理工作的精神,进一步推进我区依法行政,迫切需要对现行《暂行规定》予以修订。

二、修订的基本情况

为了做好《暂行规定》的修订工作,法制办提前着手收集和汇总相关依据文件,并组成调研组赴区外开展了调研。在深入研究、借鉴兄弟省区成功经验做法的基础上,结合西藏实际,形成了修订初稿。2014年8月,法制办先后两次对修订初稿征求有关部门和各地(市)的意见,并召开办务会议进行了讨论研究,形成了《西藏自治区规范性文件制定和备案规定(修订草案修改稿)》(以下称《修订草案稿》)。2014年12月3日,受许雪光秘书长委托,王文佩常务副秘书长主持召开了专题会,听取了自治区发展改革委、公安厅、财政厅、民宗委等十二个部门的意见。会后,法制办根据各有关部门提出的意见和建议进行了反复斟酌和修改完善。受边巴扎西副主席委托,2015年2月3日,艾俊涛秘书长主持召开了秘书长办公会,对《修订草案》进行了研究,根据会议的意见,法制办再次进行了认真修改。

三、需要说明的问题

(一)关于规范性文件的界定和名称

规范性文件制定过程中存在界定不清,导致备案审查范围扩大或者缺失。根据规范性文件所具有的特征,即:内容的规范性、对象的普遍性和效力的反复适用性等,参考其他省区做法,《修订草案》对规范性文件作进行了界定:“本规定所称规范性文件,是指除政府规章外,行政机关或者法律、法规授权的具有管理社会公共事务职能的组织制定的,涉及公民、法人和其他组织权利义务,可以反复适用,具有普遍约束力的文件”(第二条)。

考虑到现实中规范性文件名称比较混乱,《修订草案》统一了规范性文件名称,一般为“规定”、“办法”、“决定”、“细则”、“意见”、“通告”、“公告”等(第七条)。同时,依据《党政机关公文处理工作条例》有关“通知”只“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项,批转、转发公文”的规定,参考其他省区的做法,《修订草案》未将“通知”列入规范性文件名称。

(二)关于规范性文件的制定

一是根据现行有关法律法规规定,只有具有行政管理权的行政主体才能制定规范性文件。考虑到现实中下发规范性文件的主体不明确,一些不具备资格的单位也在下发规范性文件的现象,《修订草案》明确了有权制定规范性文件的主体包括:一是各级人民政府;二是县级以上人民政府工作部门;三是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;四是其他依法履行行政职能的机构(第六条)。

二是为确保规范性文件的合法性,《修订草案》规定了制定机关的法制工作机构对规范性文件草案的合法性审查内容(第十二条)。

三是依据国务院《关于加强法治政府建设的意见》中有关“健全规范性文件制定程序”的要求,《修订草案》对规范性文件起草到发布的程序作出了规定(第九条至第十六条)。

(三)关于规范性文件的备案

一是规定了县级以上人民政府是备案机关,县级以上人民政府的法制工作机构是备案监督机构(第十七条)。

二是为了明确规范性文件备案层级,《修订草案》规定:各级人民政府制定的规范性文件报上一级人民政府备案;政府工作部门制定的规范性文件报本级人民政府备案;法律、法规授权组织制定的规范性文件,报本级人民政府备案。同时,依据国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》有关“市县政府发布规范性文件后,应当自发布之日起15日内报上一级政府备案”的规定,将备案时限由《暂行规定》中的20日修改为15日(第十八条)。

三是为了维护法制统一和政令畅通,做到有件必备、有备必审、有错必纠,《修订草案》规定了规范性文件备案的程序和要求(第十九条至第二十四条)。

(四)关于规范性文件的监督管理

一是为了确保规范性文件制定和备案工作依法有序进行,真正做到有件必审、有错必改,针对制定机关或者备案监督机构不作为、乱作为等失职行为,《修订草案》规定了追究负有领导责任的人员和其他责任人员的行政责任(第二十九条和第三十条)。

二是为畅通公民、法人或者其他组织对红头文件的监督渠道,《修订草案》规定了行政相对人对不适当的规范性文件提出建议的权利(第三十一条)。